发表日期:2007-09-06 

贾治邦:中国农村经营制度的又一重大变革
 
    今年6月,胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表的重要讲话中指出,改革开放是解放和发展社会生产力、不断创新充满活力的体制机制的必然要求,是发展中国特色社会主义的强大动力,必须坚定不移地加以推进。当前,正在全国推进的集体林权制度改革,就是进一步解放和发展农村生产力、建立充满生机和活力的林业体制机制的一次重大实践,是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革,必将对林业发展、农村发展乃至经济社会发展产生重大而深远的影响。
  一、集体林权制度改革的进展和历史背景
  目前正在进行的集体林权制度改革,是中央作出的重大决策。2003年,党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》,对集体林权制度改革作出了总体部署。2006年、2007年的中央1号文件和全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对集体林权制度改革高度重视,并多次深入实际考察,作出了一系列重要指示。目前,福建、江西、辽宁、浙江等省已全面推行集体林权制度改革,云南、安徽、河北等省正在全面推进改革,其他省区有80个县市正在进行试点。全国承包到户的集体林地已超过5亿亩,占集体林地的1/5。
  集体林权制度改革在保持集体林地所有权不变的前提下,将林地经营权交给农民,使农民不仅具有经营的主体地位,而且享有对林木的所有权、处置权、收益权。这项改革旨在建立一个适应社会主义市场经济要求,既能够兴林又能够富民的林业经营体制,形成林业发展的自组织机制,从而带动林业的大发展和农民收入的大幅度提高。
  回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程,大体可分为四个阶段:一是土改时期的“分山分林到户”;二是农业合作化时期的“山林入社”;三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”;四是改革开放初期的“林业三定”(稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制)。这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物,不同程度地推动了集体林业的发展。但是,随着社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制约了农民发展林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展。推进新一轮集体林权制度改革势在必行,迫在眉睫。
  (一)农民对耕山致富有了新期盼。改革开放以来,我国农村居民人均收入明显提高,基本上摆脱了贫困,解决了温饱。但是,与城镇居民相比,农民收入仍然很低,山区农民的收入又低于平原区农民。在全面建设小康社会的新形势下,广大农民实现增收致富的要求越来越强烈。他们在继续向耕地要温饱的同时,一直在寻找能使他们过上殷实小康生活的新途径。林业以靠近农民、适应农民的显著特点和资源开发潜力大、产品需求旺盛的独特优势,成为农民增收致富的必然选择。改革现行集体林权制度,已成为山区林区亿万农民的共同心声和热切期盼。
  (二)生态建设面临着新任务、新要求。我国森林面积虽然实现了持续快速增长,但森林总量不足、森林质量不高、生态系统脆弱、生态功能低下,生态建设任务极其艰巨。随着森林面积的增长,护林难、育林难、防火难等问题日益突出,特别是维护生态安全、能源安全、气候安全、物种安全、淡水安全、粮食安全,都对加快林业发展、加强生态建设提出了新任务、新要求。解决这些问题的根本出路,在于深化以集体林权制度改革为重点的各项林业改革,充分激发农民植树造林、保护森林的积极性。这是推进生态建设的不竭动力。
  (三)市场对木材需求提出了新挑战。一方面,随着经济社会的快速发展,我国木材及林产品需求一直保持着刚性增长。“十五”期间,我国年均林木消耗需求为5.5亿立方米,而国内只提供了3.65亿立方米,近2亿立方米靠进口弥补。据预测,“十一五”期间,年均消耗需求将增加到7亿立方米,国内最多只能提供约4亿立方米,缺口将达到3亿立方米左右。在今后相当长的时期内,木材及林产品仍是我国供需缺口最大的商品。另一方面,为了维护国家生态安全,作为传统木材生产基地的国有林区,木材产量在逐年调减,进一步加剧了木材供需矛盾。同时,随着生态问题的国际化和政治化,世界各国都加大了对本国森林资源的保护力度,依靠大量进口木材来弥补国内供需缺口越来越困难。维护我国木材安全,保障林产品供给,历史地落在了集体林业的肩上。
  (四)市场经济体制对林业体制机制提出了新要求。建立社会主义市场经济体制是我国改革的方向和目标。市场经济不仅是指产品的市场化,更是指产权的市场化。党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出,要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”,这标志着我国市场经济体制建设进入了新阶段。林业要适应市场经济体制的新要求,必须在继续推进林产品市场化的基础上,大力推进林业产权市场化。实行集体林权制度改革是市场经济体制建设的必然要求,也是林业产权市场化的重要基础和突破口。
  二、集体林权制度改革的重大意义
  集体林权制度改革,是一项涉及广大农民切身利益的深刻变革。它抓住了调整产权制度这个根本,把握了解放和发展林业生产力这个关键,坚持了农民得实惠、生态受保护这个原则,顺应了时代发展潮流,体现了党的执政理念,符合林业发展规律。虽然这项改革在全国仍处于起步阶段,但已经显示出巨大的综合效益,为农村发展特别是山区发展展示了光明的前景。正如温家宝总理指出的,集体林权制度改革同土地家庭承包具有同等重要的意义。
  (一)集体林权制度改革是农村土地经营制度的重大创新和发展,对解放和发展农村生产力具有重大意义。建立以家庭承包经营为主、统分结合的农村土地经营制度,极大地解放了农村生产力,使我国18亿亩耕地资源和农村劳动力资源的潜力得到了有效释放,解决了我国13亿人口的吃饭问题,是我国社会主义初级阶段取得的重大成就。林地同耕地一样,是国家重要的土地资源,是农村重要的生产资料,是农民重要的生计依靠。我国是一个多山的国家,山区面积占国土总面积的69%,山区人口占全国总人口的56%,许多省区山区面积甚至达到80%。将农村土地承包经营制度从耕地延伸到林地,必将再次释放林地资源和农村劳动力资源的巨大潜力,实现农村生产力的又一次大解放。同时,林地改革比耕地改革还要复杂、难度更大。耕地改革主要考虑解决农民的吃饭问题,林地改革既要考虑农民的致富问题,又要考虑生态保护问题。林地改革还要面对许多历史遗留问题,如普遍存在的地证不符、边界不清、权属纠纷等等。另外,林地上的附属物——林木,也不同于农作物,不但具有较长的生长周期,而且采伐变现要受到约束。针对这些特点,集体林权制度改革进行了创造性的设计和实践,不仅赋予农民长期稳定的林地承包经营权和林木所有权,而且林地承包经营权、林木所有权能够转让、入股、抵押,形成了比较完整的用益物权,比耕地改革更深入、更彻底,对完善农村经营制度具有十分重大的意义,必将对解放和发展农村生产力产生重大作用。
  (二)集体林权制度改革开辟了农民就业增收的广阔空间,对建设社会主义新农村具有重大意义。在社会主义初级阶段,城乡二元结构是我国社会的主要特征,“三农”问题始终是党和国家要重点解决的战略问题。我国集体林业历来与农民的生产生活紧密相连,是农民发家致富的重要依靠。但长期以来,农民没有成为真正意义上的经营主体,集体林地也没有完全成为农民的生产资料,集体林业更没有成为农民就业增收的重要载体,从而形成了集体林地“大资源、小产业、低效益”的局面。通过集体林权制度改革,广大农民不仅可以获得新的生产资料,分到一笔可观的物质财富,而且可以通过集约经营、立体经营林地增加收入,还能直接得到国家在营造林方面的补贴,享受税费减免政策带来的实惠。同时,改革盘活了森林资产,必将进一步推动林业产业的发展,保障农民来自林业的增收具有可持续性。通过集体林权制度改革,各地还解决了不少历史遗留问题,融洽了干群、邻里等社会关系,有效地促进了山区林区社会的和谐。
  (三)集体林权制度改革是维护生态安全和木材安全的战略举措,对促进人与自然和谐具有重大意义。加强生态建设,保障林产品供给,不仅要依靠国家的重视和投入,更要依靠人民群众的积极性和能动性。我国现有林地面积43亿亩,其中集体林地25亿亩。长期以来,由于没有充分利用物质利益驱动这个手段来调动农民的积极性,集体林业的生态、经济和社会效益都没有得到很好发挥。全国集体林蓄积量每亩平均仅为3.3立方米,为全国平均水平的58.5%、发达国家的20%。在南方不少自然条件良好的地方,一些集体林“远看绿油油,近看水土流”,森林生态系统及其功能很不完善。通过集体林权制度改革,实现了“山定权、树定根、人定心”,广大农民像经营耕地一样经营林地,对林业实行集约经营,同时林地、林木成了农民最重要的财产,“看好自家山、管好自家林”成为自觉行动,这必将大幅度提高森林质量和森林资源总量,必将改变集体林经济效益不高、生态功能不强的局面。如果全国25亿亩集体林单位面积蓄积量提高到全国平均水平5.6立方米,就可增加森林蓄积量约60亿立方米;如果提高到世界平均水平6.7立方米,可增加森林蓄积量83.9亿立方米。同时,占我国半壁江山的集体林搞活了、搞好了,还可以支持和带动国有林的保护和发展,对维护国家生态安全和木材安全、促进人与自然和谐意义十分重大。
  (四)集体林权制度改革是现代林业建设的强大动力,对实现林业科学发展具有重大意义。现代林业是以人为本、全面协调可持续发展的林业,是充分发挥生态、经济和社会三大效益,满足社会对林业的生态、物质和文化等多样化需求的林业。从根本上说,建设现代林业就是要根据建设中国特色社会主义的要求,重塑现代林业体制机制,建立一个“自组织化”的林业管理系统。按照国内外的实践,只要实现了管理中的自组织化,社会生产力就能够迅速发展。从实现途径上说,建设现代林业就是要把市场机制引入林业建设,加快建立现代林业产权制度,全面优化林业经济结构,加速转变林业发展方式,实现林业科学发展。通过集体林权制度改革,明晰产权关系,确立经营主体,培育市场体系,规范交易秩序,进一步优化林业生产要素配置,全面盘活林业资源,充分释放林地、物种、劳动力等生产资料的巨大潜能,充分激发林业内在的活力。从改革实践看,林业的素质和效益得到了明显提升,林业的吸引力显著提高,社会各种生产要素迅速向林业聚集,生态建设和林业产业齐头并进,呈现出又好又快发展的势头。
  三、集体林权制度改革要把握的问题
  集体林权制度改革,是我国农村综合改革的重要组成部分,事关经济社会发展全局,与广大农民利益密切相关,必须统筹考虑、精心谋划、稳步推进,确保改革取得成功。从福建、江西、辽宁、浙江等省改革实践来看,特别需要把握好以下几个问题:
  (一)必须坚持农村基本经营制度,确保农民平等享有林地承包经营权。集体林权制度改革,要按照林业的特点和农民的要求,把以家庭承包为基础、统分结合的农村基本经营制度落到实处。通过均山、均股、均利等形式,将林地的承包经营权和林木的所有权平等落实到户,确保集体经济组织内部成员平等享有集体山林的权益。
  (二)必须坚持兼顾各方利益,确保农民得实惠、生态受保护。改革就是重新调整各种利益关系,如果处理不好,便会引发矛盾。集体林权制度改革,必须兼顾国家、集体、个人的利益。既要通过减免税费,让利和还利于民,确保在改革中农民多得利,集体经济实力不断增强,又要坚持生态优先,把保护生态的责任落到实处,确保森林资源持续增长。
  (三)坚持尊重农民意愿,确保农民的知情权、参与权、决策权。农民是集体林权制度改革的受益主体,也是参与、决策和监督主体。要充分尊重群众、相信群众、依靠群众,把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众,真正做到发挥民智、符合民心、体现民意。地方各级党委、政府和林业主管部门不能包办代替,更不能强迫命令、强制推行。
  (四)坚持依法办事,确保改革规范有序。集体林权制度改革,要严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《森林法》等法律法规的规定,切实做到政策、程序、内容、方法、结果五公开,真正落实好和保护好农民的承包权、经营权、收益权,严厉打击乘机乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等违法犯罪行为,确保改革依法有序推进。
  (五)坚持分类指导,确保改革符合实际。我国各地自然情况差别很大,经济社会基础不同,林业发展状况各异。推进集体林权制度改革,一定要从各地的实际出发,科学确定改革的具体方式和集体林经营管理形式。要允许存在差异性和多样性,决不搞“一个模子”和“一刀切”。
  (原载求是杂志2007年第17期)